PC Number: 2023-0882

Date: 2023-09-07

Whereas, given concerns expressed surrounding foreign interference with respect to the 43rd and 44th general elections, the Government of Canada and the leaders of all recognized parties in the House of Commons recognize both the cardinal importance of preserving the integrity of Canada’s electoral processes and democratic institutions and the need for transparency in order to enhance Canadians’ trust and confidence in their democracy;

 

Whereas the National Security and Intelligence Committee of Parliamentarians and the National Security and Intelligence Review Agency are undertaking reviews with respect to foreign interference in federal electoral processes in accordance with their respective statutory mandates;

 

And whereas the leaders of all recognized parties in the House of Commons have supported the establishment of a public inquiry into foreign interference in federal electoral processes and democratic institutions with respect to the 43rd and 44th general elections;

 

Therefore, Her Excellency the Governor General in Council, on the recommendation of the Prime Minister,

 

(a) directs that a Commission do issue, for the period beginning on the day on which this Order is made and ending on February 11, 2025, under Part I of the Inquiries Act and under the Great Seal of Canada, appointing the Honourable Marie-Josée Hogue, puisne judge of the Court of Appeal of Quebec, as Commissioner (“the Commissioner”), to conduct an Inquiry under the name of the Public Inquiry into Foreign Interference in Federal Electoral Processes and Democratic Institutions (“Public Inquiry”), which Commission must

 

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(i) direct that the Commissioner

 

(A) examine and assess interference by China, Russia and other foreign states or non-state actors, including any potential impacts, in order to confirm the integrity of, and any impacts on, the 43rd and 44th general elections at the national and electoral district levels,

 

(B) in relation to the issues set out in clause (A), examine and assess the flow of information to senior decision-makers, including elected officials, and between the Security and Intelligence Threats to Elections Task Force and the Critical Election Incident Public Protocol panel during the election periods that led up to the 43rd and 44th general elections, and in the weeks following those periods, and actions taken in response,

 

(C) examine and assess the capacity of relevant federal departments, agencies, institutional structures and governance processes to permit the Government of Canada to detect, deter and counter any form of foreign interference directly or indirectly targeting Canada’s democratic processes, notably in relation to

 

(I) the creation, sharing, assessment and distribution of intelligence and the formulation of advice to senior decision-makers, including elected officials,

 

(II) the supports and protections in place for members of a diaspora who may be especially vulnerable and may be the first victims of foreign interference in Canada’s democratic processes, and

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(III) the mechanisms that were in place to protect the integrity of the 43rd and 44th general elections from foreign interference as compared to those in place in previous recent federal elections that the Commissioner determines to be relevant,

 

(D) conduct public hearings at the outset of the Commissioner’s mandate to identify the challenges, limitations and potential adverse impacts associated with the disclosure of classified national security information and intelligence to the public, for the purposes of fostering transparency and enhancing public awareness and understanding, during which hearings the Commissioner should seek to hear from a range of stakeholders, including senior federal public service officials from the legal and national security and intelligence community, academic and legal experts and other stakeholders, as deemed appropriate by the Commissioner,

 

(E) recommend any means for better protecting federal democratic processes from foreign interference that the Commissioner may consider appropriate, and

 

(F) in conducting the Public Inquiry and making the Commissioner’s reports,

 

(I) maximize the degree of public transparency while taking all necessary steps to prevent the disclosure of information whose disclosure could be injurious to the critical interests of Canada or its allies, national defence or national security, in accordance with the procedures set out in clause (iii)‍(C),

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(II) consider the use of alternative measures, such as summaries, in accordance with the procedures set out in clause (iii)‍(C), to describe withheld information and, to the extent possible, explain decisions to withhold information in order to foster understanding of the limitations on and impacts of the disclosure of classified information and intelligence, and

 

(III) address any relevant classified content in a separate report, if required,

 

(G) submit to the Governor in Council, in both official languages and in an accessible format, a classified report containing any relevant classified content, if required, and a report suitable for disclosure to the public with findings and recommendations, so as to ensure that the Governor in Council may make available to the leaders of all recognized parties in the House of Commons who have the requisite security clearance, any classified reports as soon as feasible after their receipt, and make the public report available to the public as soon as feasible after its receipt,

 

(I) in relation to the issues set out in clauses (A) and (B), by no later than February 29, 2024, and

 

(II) in relation to the issues set out in clauses (C) to (E), by no later than December 31, 2024;

 

 

 

 

 

 

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(ii) authorize the Commissioner to

 

(A) adopt any procedures and methods that they may consider expedient for the proper and efficient conduct of the Public Inquiry, accept submissions in the manner they choose, including electronically,

and sit at any times, in any manner and in any place in Canada that they may deem appropriate,

 

(B) receive and review any relevant classified or unclassified documents,

 

(C) at the Commissioner’s discretion, grant any person who, in the Commissioner’s assessment, would provide appropriate and necessary contributions to, and has a substantial and direct interest in, the subject matter of the Public Inquiry, an opportunity for appropriate participation in the public portions of the Public Inquiry,

 

(D) recommend to the Clerk of the Privy Council that funding be provided, in accordance with approved guidelines respecting remuneration and expenses and the assessment of accounts, to any person described in clause (C) if the person would not, in the Commissioner’s view, otherwise be able to participate in the Public Inquiry, and

 

(E) engage the services of the experts and other persons referred to in section 11 of the Inquiries Act, and pay them remuneration and expenses as approved by the Treasury Board;

 

 

 

 

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(iii) direct that the Commissioner

 

(A) perform their duties without expressing any conclusion or recommendation regarding the civil or criminal liability of any person or organization,

 

(B) perform their duties in such a way as to ensure that the conduct of the Public Inquiry does not jeopardize any ongoing criminal investigation or proceeding, or any other investigation, and provide appropriate notice to the government institution responsible of any potential impact,

 

(C) in conducting the Public Inquiry, maximize the degree of public transparency while taking all steps necessary to prevent the disclosure to persons or bodies other than the Government of Canada of information whose disclosure could, in the opinion of the Commissioner, be injurious to the critical interest of Canada or its allies, national defence or national security, and conduct proceedings in accordance with the following procedures:

 

(I) on the request of the Attorney General of Canada, the Commissioner must receive information in camera and in the absence of any party and their counsel if, in the opinion of the Commissioner, its disclosure could be injurious to the critical interests of Canada or its allies, national defence or national security,

 

 

 

 

 

 

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(II) the Commissioner may disclose a part or a summary of the information received in camera if, in the opinion of the Commissioner, its disclosure would not be injurious to the critical interests of Canada or its allies, national defence or national security, but must, prior to disclosure, provide the Attorney General of Canada with an opportunity to make submissions to the Commissioner regarding the critical interests of Canada or its allies, national defence or national security,

 

(III) if the Commissioner concludes that, contrary to the submissions of the Attorney General of Canada referred to in subclause (II), disclosure of a part or a summary of information received in camera would not be injurious to the critical interests of Canada or its allies, national defence or national security, the Commissioner must notify the Attorney General of Canada, which will constitute notice under section 38.01 of the Canada Evidence Act,

 

(IV) the Commissioner must provide the Attorney General of Canada with an opportunity to review any report suitable for disclosure to the public referred to in clause (i)‍(G) and to make, prior to their submission to the Governor in Council, submissions to the Commission regarding the critical interests of Canada or its allies, national defence or national security, and

 

 

 

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(V) if the Commissioner concludes that, contrary to the submissions of the Attorney General of Canada referred to in subclause (IV), the disclosure of information contained in the report intended for disclosure to the public would not be injurious to the critical interests of Canada or its allies, national defence or national security, the Commissioner must notify the Attorney General of Canada, which will constitute notice under section 38.01 of the Canada Evidence Act,

 

(D) have the Public Inquiry’s primary office in the National Capital Region and use the accommodation provided by the Privy Council Office,

 

(E) follow established security procedures, including the requirements of the Government of Canada’s security policies, directives, standards and guidelines, with respect to persons whose services are engaged under section 11 of the Inquiries Act and the handling of information at all stages of the Public Inquiry,

 

(F) use the information technology systems and devices and other electronic systems, including record management systems, and associated support, services and procedures specified by the Privy Council Office, including for records management and the creation and maintenance of websites,

 

(G) use the automated litigation support system specified by the Attorney General of Canada,

 

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(H) ensure that, with respect to any portion of the Public Inquiry conducted in public, members of the public can, simultaneously in both official languages, communicate with and obtain services from the Public Inquiry,

 

(I) file the records of the Public Inquiry with the Clerk of the Privy Council as soon as feasible after the conclusion of the Public Inquiry for transmittal to Library and Archives Canada, and

 

(J) provide the Government of Canada with an opportunity to fully participate in the Public Inquiry; and

 

(iv) provide that nothing in the commission is to be construed as limiting the application of the Canada Evidence Act, the Privacy Act, the Canadian Security Intelligence Service Act or any other Act of Parliament;

 

(b) authorizes the Honourable Marie-Josée Hogue, puisne judge of the Court of Appeal of Quebec, to act as Commissioner of the Public Inquiry into Foreign Interference in Federal Electoral Processes and Democratic Institutions under section 56 of the Judges Act; and

 

(c) directs that the Commissioner be given access, so that they may carry out their mandate, to those confidential cabinet documents that came into existence on or after November 4, 2015 and that were provided to the Independent Special Rapporteur on Foreign Interference in relation to the preparation of his First Report, dated May 23, 2023.


Attendu que le gouvernement du Canada et les chefs de tous les partis reconnus à la Chambre des communes, tenant compte des inquiétudes relativement à l’ingérence étrangère suscitées lors des 43e et 44e élections générales, reconnaissent, d’une part, l’importance capitale de la préservation de l’intégrité des processus électoraux et des institutions démocratiques du Canada, et d’autre part, le besoin de transparence, cela dans le but de renforcer la confiance des Canadiens à l’égard de leur démocratie;

 

Attendu que le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement et l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement entreprennent des examens à l’égard de l’ingérence étrangère dans les processus électoraux fédéraux, conformément à leur mandat législatif respectif;

 

Attendu que les chefs de tous les partis reconnus à la Chambre des communes ont appuyé l’ouverture d’une enquête publique sur l’ingérence étrangère dans les processus électoraux et les institutions démocratiques fédéraux dans le cadre des 43e et 44e élections générales,

 

À ces causes, sur recommandation du premier ministre, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil :

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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a) ordonne que soit mise sur pied, pour la période commençant à la date de prise du présent décret et se terminant le 11 février 2025, en vertu de la partie I de la Loi sur les enquêtes, une commission revêtue du grand sceau du Canada portant nomination de l’honorable Marie-Josée Hogue, juge puînée de la Cour d’appel du Québec, comme commissaire (« la commissaire ») chargée de mener une enquête intitulée Enquête publique sur l’ingérence étrangère dans les processus électoraux et les institutions démocratiques fédéraux (« ‍Enquête publique‍ »), laquelle commission :

 

 

(i) ordonne à la commissaire :

 

(A) d’examiner et d’évaluer l’ingérence de la Chine, de la Russie et d’autres acteurs étatiques ou non étatiques étrangers, ainsi que toute répercussion potentielle de cette ingérence, afin de confirmer l’intégrité et les répercussions, le cas échéant, sur les 43e et 44e élections générales à l’échelle nationale et à celle des circonscriptions,

 

(B) à l’égard des questions énoncées à la division (A), d’examiner et d’évaluer la circulation d’information à destination de décisionnaires de haut rang, notamment d’élus, et entre le Groupe de travail sur les menaces en matière de sécurité et de renseignement visant les élections et le groupe du Protocole public en cas d’incident électoral critique pendant les périodes électorales ayant mené aux 43e et 44e élections générales et au cours des semaines qui ont suivi ces périodes électorales, ainsi que les mesures prises en réaction à cette information,

 

 

 

 

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(C) d’examiner et d’évaluer la capacité des ministères, organismes, structures institutionnelles et processus de gouvernance fédéraux à permettre au gouvernement du Canada de détecter, de prévenir et de contrer toute forme d’ingérence étrangère visant directement ou indirectement les processus démocratiques du Canada, notamment en ce qui a trait à ce qui suit :

 

(I) la création, l’échange, l’évaluation et la diffusion du renseignement et la formulation de conseils à l’intention de décisionnaires de haut rang, notamment d’élus,

 

(II) les mesures de soutien et de protection en place pour les membres d’une diaspora qui peuvent être particulièrement vulnérables et devenir les premières victimes de cette ingérence, dans les processus démocratiques canadiens,

 

(III) les mécanismes qui étaient en place pour protéger l’intégrité des 43e et 44e élections générales contre l’ingérence étrangère, comparativement à ceux qui étaient en place pour protéger celle des élections fédérales antérieures récentes que la commissaire juge pertinentes,

 

 

 

 

 

 

 

 

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(D) de mener, au début de son mandat, des audiences publiques pour déterminer les défis, les limites et les effets préjudiciables potentiels associés à la divulgation au public d’information et de renseignement classifiés sur la sécurité nationale, dans le but de favoriser la transparence et d’accroître le degré de sensibilisation et de compréhension du public, audiences pendant lesquelles la commissaire devrait chercher à entendre divers intervenants, y compris des hauts fonctionnaires fédéraux des secteurs juridique et de la sécurité nationale et du renseignement, des experts des milieux universitaire et juridique et d’autres intervenants, selon ce que la commissaire juge approprié,

 

(E) de recommander des moyens de renforcer la protection des processus démocratiques fédéraux contre l’ingérence étrangère qui, selon la commissaire, sont appropriés,

 

 

(F) dans la conduite de l’enquête et la préparation de ses rapports :

 

(I) de maximiser le degré de transparence à l’égard du public, en prenant toutes les mesures nécessaires pour prévenir la divulgation d’informations qui pourrait être préjudiciable aux intérêts cruciaux du Canada ou de ses alliés, à la défense nationale ou à la sécurité nationale, conformément à la procédure énoncée à la clause (iii)‍(C),

 

 

 

 

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(II) d’envisager le recours à d’autres options, telles que la production de résumés, conformément à la procédure énoncée à la clause (iii)‍(C), pour décrire les informations non divulguées, et, dans la mesure du possible, pour expliquer les décisions de non-divulgation d’informations, cela afin de favoriser la compréhension des limites et des incidences de la divulgation d’informations et de renseignement classifiés,

 

(III) s’il y a lieu, de traiter de tout contenu classifié pertinent dans un rapport distinct;

 

(G) de présenter à la gouverneure en conseil, dans les deux langues officielles et dans un format accessible, un rapport classifié contenant tout contenu classifié pertinent, s’il y a lieu, et un rapport qui convient à la divulgation et qui contient ses conclusions et ses recommandations, afin de veiller à ce que la gouverneure en conseil puisse mettre à la disposition des chefs de tous les partis reconnus à la Chambre des communes tout rapport classifié, dès que possible après sa réception — pourvu que ceux-ci possèdent l’habilitation de sécurité requise — et puisse mettre à la disposition du public le rapport public dès que possible après sa réception :

(I) à l’égard des questions énoncées aux divisions (A) et (B), au plus tard le 29 février 2024,

 

(II) à l’égard des questions énoncées aux divisions (C) à (E), au plus tard le 31 décembre 2024;

 

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(ii) autorise la commissaire :

 

(A) à adopter les procédures et les méthodes qui lui paraissent indiquées pour la conduite efficace et adéquate de l’Enquête publique, à accepter les présentations de la manière qu’elle estime indiquée, notamment par voie électronique, et à siéger aux moments et aux lieux au Canada qu’elle juge opportuns et de la manière qu’elle juge à propos,

 

(B) à recevoir et à examiner tous les documents pertinents, classifiés ou non,

 

(C) à donner, à sa discrétion, à toute personne qui apporterait, selon son évaluation, une contribution nécessaire et qui a un intérêt direct et réel dans l’objet de l’Enquête publique, la possibilité de participer de façon appropriée aux parties publiques de celle-ci,

 

(D) à recommander au greffier du Conseil privé d’octroyer un financement à toute personne visée à la division (C) selon les lignes directrices approuvées concernant la rémunération et les indemnités ainsi que l’évaluation des comptes, si la commissaire est d’avis que la personne ne pourrait autrement participer à l’Enquête publique,

 

(E) à retenir les services d’experts et d’autres personnes mentionnées à l’article 11 de la Loi sur les enquêtes et à leur verser la rémunération et les indemnités approuvées par le Conseil du Trésor;

 

 

 

 

 

 

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(iii) ordonne à la commissaire :

 

(A) d’exercer ses fonctions en évitant de formuler des conclusions ou des recommandations à l’égard de la responsabilité civile ou criminelle de personnes ou d’organisations,

 

(B) d’exercer ses fonctions en veillant à ce que l’Enquête publique ne compromette aucune autre enquête ou poursuite en matière criminelle qui est en cours, ou toute autre enquête, et de donner un avis appropprié à l’institution gouvernementale responsable de toute conséquence potentielle,

 

(C) dans la conduite de l’Enquête publique, de maximiser le degré de transparence à l’égard du public tout en prenant les mesures nécessaires pour empêcher la divulgation de toute information qui, si elle était divulguée à des personnes ou des organisations autres que le gouvernement du Canada, pourrait selon la commissaire porter préjudice aux intérêts cruciaux du Canada ou de ses alliés, à la défense nationale ou à la sécurité nationale, et de tenir les audiences conformément à la procédure suivante :

 

(I) à la demande du procureur général du Canada, la commissaire reçoit, à huis clos et en l’absence des parties et de leurs avocats, de l’information qui, si elle était divulguée, pourrait selon la commissaire porter préjudice aux intérêts cruciaux du Canada ou de ses alliés, à la défense nationale ou à la sécurité nationale,

 

 

 

 

 

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(II) la commissaire peut divulguer toute partie de l’information reçue au cours du huis clos, ou un résumé de celle-ci, si elle estime que cette divulgation ne porterait pas préjudice aux intérêts cruciaux du Canada ou de ses alliés , à la défense nationale ou à la sécurité nationale, mais, avant la divulgation, elle en avise le procureur général du Canada et lui donne la possibilité de présenter des observations concernant les intérêts cruciaux du Canada ou de ses alliés, la défense nationale ou la sécurité nationale,

 

(III) si la commissaire conclut, à l’encontre des observations mentionnées à la sous-division (II), que la divulgation de toute partie de l’information reçue pendant le huis clos, ou d’un résumé de ceux-ci, ne porterait pas préjudice aux intérêts cruciaux du Canada ou de ses alliés, à la défense nationale ou à la sécurité nationale, elle en avise le procureur général du Canada, et cet avis constitue un avis aux termes de l’article 38.01 de la Loi sur la preuve au Canada,

 

(IV) la commissaire donne au procureur général du Canada la possibilité d’examiner les rapports qui conviennent à la divulgation publique visés à la division (i)‍(G) et de présenter des observations à la commissaire concernant les intérêts cruciaux du Canada ou de ses alliés, la sécurité nationale ou la défense nationale, et ce, avant la présentation de ces rapports à la gouverneure en conseil,

 

 

 

 

 

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(V) si la commissaire conclut, à l’encontre des observations mentionnées à la sous-division (IV), que la divulgation des informations fournies dans les rapports qu’elle a l’intention de rendre publics ne porterait pas préjudice aux intérêts cruciaux du Canada ou de ses alliés, la sécurité nationale ou à la défense, elle en avise le procureur général du Canada, et cet avis constitue un avis aux termes de l’article 38.01 de la Loi sur la preuve au Canada,

 

(D) d’occuper le bureau principal de l’Enquête publique dans la région de la capitale nationale et d’utiliser les locaux fournis par le Bureau du Conseil privé,

 

(E) de suivre les procédures établies en matière de sécurité, notamment les exigences prévues par les politiques, les directives, les normes et les lignes directrices du gouvernement du Canada en matière de sécurité à l’égard des personnes dont les services sont retenus en vertu de l’article 11 de la Loi sur les enquêtes et à l’égard du traitement de l’information à toutes les étapes de l’Enquête publique,

 

(F) d’utiliser les systèmes et les appareils de technologies de l’information et autres systèmes électroniques, notamment les systèmes de gestion des documents, ainsi que le soutien, les services et les procédures connexes précisés par le Bureau du Conseil privé, notamment pour la gestion des documents et la création et la tenue à jour de sites Web,

 

(G) d’utiliser le système automatisé de soutien au contentieux désigné par le procureur général du Canada,

 

 

 

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(H) de veiller à ce que le public puisse communiquer avec l’Enquête publique et obtenir ses services simultanément dans les deux langues officielles, à l’égard de toute partie de l’Enquête publique qui est tenue en public,

 

(I) de déposer ses documents auprès du greffier du Conseil privé dès que possible à l’issue de l’Enquête publique afin qu’ils soient transmis à Bibliothèque et Archives Canada,

 

(J) de donner au gouvernement du Canada, la possibilité de participer pleinement à l’Enquête publique;

 

(iv) prévoit qu’elle n’a pas pour effet de restreindre l’application de la Loi sur la preuve au Canada, de la Loi sur la protection des renseignements personnels, de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité ou de toute autre loi fédérale;

 

b) autorise, en vertu de l’article 56 de la Loi sur les juges, l’honorable Marie-Josée Hogue, juge puînée de la Cour d’appel du Québec, à faire fonction de commissaire à l’Enquête publique sur l’ingérence étrangère dans les processus électoraux et les institutions démocratiques fédéraux; 

 

c) ordonne que la commissaire se voit donner accès, afin qu’elle puisse exercer son mandat, aux documents confidentiels du Cabinet qui ont été produits le 4 novembre 2015 ou après cette date et qui ont été fournis au rapporteur spécial indépendant sur l’ingérence étrangère dans le cadre de la préparation de son premier rapport, daté du 23 mai 2023.